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최근 영화 ‘1987’이 인기를 끌고 있다. 오늘은 영화가 다룬 시점 직후, 민주화 운동의 결실로 군부정권을 끌어내리고 대통령 직선제를 통한 평화적 정권교체가 이뤄진 역사적인 현장으로 시간여행을 가려고 한다. 군부정권의 마지막인 노태우 정부부터 문민정부를 연 김영삼 정부. 그 시절 부동산 정책은 어땠을까?

1985년부터 시작된 저달러, 저유가, 저금리 ‘3저(低) 현상’. 이로 인해 풍부해진 유동 자금과 급증한 주택 수요 그리고 88 올림픽 특수까지 겹치면서 부동산 가격은 급등하기 시작했다. 급등하는 부동산 가격을 잡기 위해 노태우 정부는 1기 신도시 개발 등 주택 공급 확대 정책과 강력한 수요 억제 정책을 총동원해 주택 가격 안정을 이끌어냈다.

노태우 정부는 1988년 4월 부동산 투기자 명단 공개를 시작으로, 토지거래허가제를 확대해 시행했다. 그리고 대통령 공약이었던 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 1기 신도시를 포함한 주택 200만 호 건설 계획과 검인계약서제도를 시행하고, 1주택 비과세 요건을 ‘3년 거주, 5년 보유’로 강화했다.

또한, 2주택 양도세 면제 기간을 2년에서 6개월로 단축하는 양도세 중과 등 이 포함된 ‘8.10 부동산 투기 억제 대책’을 발표했다. 작년 8.2 부동산 대책으로 조정대상지역 1가구 1주택 양도세 비과세 요건에 2년 거주가 포함되었는데 그와 비교하면 3년 거주, 5년 보유 요건은 매우 강력한 대책이었다.

1989년 1월에는 해외 부동산 투자 자유화 시행, 2월에는 공시지가제도 도입과 영구 임대주택 25만 가구 건설이 포함된 ‘2.4 긴급 부동산 대책’을 발표한 데 이어, 5월에는 민간아파트 분양권 전매금지, 2주택 과세 강화가 포함된 ‘5.29 주택가수요 억제 대책’까지 연이어 굵직한 부동산 규제 대책을 발표했다. 작년 6월, 8월 부동산 대책에 포함된 분양권 전매 제한은 30년 전 노태우 정부 시절에 처음 등장한 규제 대책이다.

이런 강력한 규제에도 부동산 가격이 계속 상승하자 그해 12월 토지공개념 3법(토지초과이득세법, 택지소유상한법, 개발이익환수법)이 제정되었다. 토지공개념은 개인의 토지 소유권 또는 사용권은 인정하지만, 이용권과 수익권, 처분권은 공공이 관리한다는 개념으로 토지 국유화와 비슷한 개념이다. 이런 토지공개념 3법의 힘은 강력해서 1988년 25.03%, 1989년 29.07%였던 전국 토지가격 상승률이 1990년 19.19% 1991년 12.2% 1992년 1.26%로 급격히 낮아졌다.

또한, 12.30 주택임대차보호법이 개정되면서 임대차보호기간이 1년에서 2년으로 연장되었고, 확정일자 제도도 도입이 되었다. 지금이야 전세 기간은 당연히 2년이고 의무 기간을 더 늘릴 것인지 논란이 되고 있지만, 1981년 주택임대차보호법이 제정되기 전에는 임대차의무기간 자체가 없었고 1989년 주택임대차보호법 개정으로 현재의 임대차의무기간 2년이 된 것이다.

당시 임대차의무기간 연장의 후유증은 컸다. 1989년 주택가격 폭등을 불러왔고 그다음 해에 하락을 하는 등 부작용이 있었다. 따라서 현 정부에서 추진하는 임대차 계약갱신청구권과 전월세상한제 같은 정책은 충분하고 신중한 검토가 필요할 것이다.

1990년 이후에도 주택 가격 상승은 계속되었다. 노태우 정부는 종합토지세 과세, 2.16 부동산 및 전·월세 안정대책, 4.13 부동산 투기억제대책, 5.8 부동산 투기억제와 물가안정을 위한 특별대책, 9.28 주택가격 안정대책 및 투기억제방안 등 규제를 연이어 발표한다.

1991년 이후 비로소 주택 시장의 과열이 누그러지면서 노태우 정부 임기 말인 1991~1992년에는 규제대책이 나오지는 않았지만, 1기 신도시 입주가 시작되면서 바닷모래 부실시공 등이 사회문제가 되기도 했다.

결국, 1기 신도시 등 대규모 주택공급정책과 양도세 강화, 분양권 전매금지 등 강력한 수요억제정책을 병행하면서 노태우 정부는 부동산 시장 과열을 잡았고, 이런 안정기는 김영삼 정부까지 이어졌다.

노태우 정부에서 1988년부터 1991년까지 공급한 주택은 모두 214만 가구로 1987년 총 주택 재고 물량인 645만 가구의 33%에 해당하는 엄청난 공급 폭탄이었다.

노태우 정부는 부동산 시장 과열을 잡기 위한 정책에만 매달린 것이 아니라 굵직한 개발정책도 병행했다. 서해안개발사업, 영종도신공항, KTX고속철도 등이 노태우 정부 시절 발표된 개발정책이다. 이는 지금 생각해보면 없어서는 안 될 중요한 국가기반시설이다.

민주화의 과오가 있지만, 부동산 정책만 보자면 노태우 정부의 정책은 높은 점수를 줘도 아깝지 같을 것 같다. 노태우 정부시절 아파트 가격 변동률은 전국 70%, 서울 71%였다.

군부정권을 끝내고 문민정부를 출범시킨 김영삼 정부의 부동산 정책은 큰 틀에서는 규제 완화에 가깝지만, 노태우 정부 시절 강력한 수요억제와 공급확대 정책을 시행한 덕분에 역대 정권 중 가장 평화로운 부동산 안정기를 보냈다.

이런 부동산 시장의 안정 덕분에 김영삼 정부에서는 굵직한 부동산 정책이 나오지는 않았지만, 1993년 금융실명제, 1994년 주택임대사업자제도, 1995년 부동산실명제가 도입되면서 부동산으로 유입되는 자금이 줄어들었고, 부동산 거래도 많이 줄어들었다.

부동산 측면에서만 보면 역대 어느 정권보다 가장 행복한 시절을 보낸 정권이 김영삼 정부다.

다만, 아쉬운 것은 1994년 7.29 토지초과 이득세 헌법불합치 판결로 토지공개념 3법이 약화되었고, 1993년 준농림지 제도가 도입되어 준농림지에 아파트를 건축할 수 있게 해 수도권 난개발의 빌미를 제공했다는 것이다.

준농림지 제도는 비도시지역 토지 이용과 개발을 통한 토지 공급을 원활하게 하려고 국토이용관리법을 개정해 10개 지역이던 용도 지역을 5개 지역(도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역)으로 조정한 것으로, 전체 국토의 26%를 차지하는 준농림지(개발이 가능한 농지) 개발이 본격화되었다.

하지만, 그 부작용으로 대도시 주변 러브호텔, 음식점, 아파트 등 무분별한 난개발로 인해 발생한 자연 훼손과 도시 환경 문제는 두고두고 골칫거리가 되었다. 1994년에서 1999년까지 준농림지에 30만600여 건의 건설공사가 있었는데 그 가운데 아파트 단지가 663개, 숙박업소 2,870개, 음식점 18,583개, 공장 32,774개가 건설되었다.

특히 용인시 수지구(동천동, 풍덕천동, 상현동 등)의 난개발은 아쉬움이 크다. 그렇게 좋은 땅에 체계적인 신도시 개발을 했더라면 광교 신도시 이상의 좋은 주거 단지가 되었을 텐데 분당보다 2배 이상 많은 85만 명을 수용하는 주택 물량이 쏟아져 나왔음에도, 도로 교통과 생활 인프라가 턱없이 부족한 난개발의 대명사가 되어버렸다.

굳이 이해하자면 성수대교, 삼풍백화점 사고 등 각종 대규모 사고가 많았고 1기 신도시 입주시기에 부실 공사 논란까지 생기면서, 정부 주도의 대규모 택지 개발보다는 민간 주도의 준농림지 개발로 주택공급 확대정책을 펼친 것이라고 볼 수 있다.

1997년 임기 말에는 부동산 가격 폭락을 부르고, 수많은 자영업자와 중소기업을 부도 위기로 내몰았던 사상 초유의 IMF 경제 위기가 발생하였다. IMF 경제 위기는 우리나라의 고도성장과 부동산 불패 시대의 종말을 알렸다.

주택시장은 양적 부족에서 교육, 학군, 교통 등 삶의 질을 따지는 질적 부족 시대가 열리는 계기가 되었고, 강남과 비강남, 서울과 수도권 양극화의 서막이 열렸다. 김영삼 정부 시절 아파트 가격 변동률은 전국 3%, 서울 2%였다.

글. 김인만 / 김인만부동산연구소장

'문재인 시대 부동산 가치투자' 저자

네이버 카페 김인만 부동산 연구소

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