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자정에서부터 다음날 오전 6시. 이 시간대에는 청소년들은 PC 기반의 온라인 게임을 플레이할 수 없다. 셧다운제라는 이름의 심야시간 온라인 게임 접속 규제 때문이다. 2011년 최초로 시행된 셧다운제가 올해로 도입 7년을 맞았다. 시행부터 지금까지 셧다운제는 ‘게임 산업을 죽이는 법’ 혹은 ‘청소년 보호를 위해 반드시 시행되어야 할 법’으로 팽팽히 의견이 맞서고 있는 논란의 중심에 있는 제도다. 지금부터는 셧다운제의 지난 7년을 돌아보며, 과연 이 법이 정말로 실효성이 있는 규제로 제대로 작동해 왔는지 그리고 앞으로도 계속 작용할 수 있을지를 살펴보고자 한다.

심야에는 게임을 즐기지 못하게 한 규제, 셧다운제

게임이라는 콘텐츠는 항상 기성세대에게 ‘악한 것’으로 인식돼 왔다. 1972년 아타리가 설립돼 출시된 ‘퐁(PONG)’이 상업적 성공을 거둔 이래, 비디오 게임은 우리나라는 물론 전 세계적으로 규제의 대상이 되고 있다. 그중에서도 외부 매체에 쉽게 영향을 받는 청소년들에게 있어서는 게임이 실제 생활에 영향을 끼칠 가능성이 높다는 이유로, 항상 보다 높은 강도의 규제를 받아온 바 있다. 우리나라에서도 게임을 규제하는 많은 제도들이 있는데, 가장 대표적인 것이 올해로 시행 7년째를 맞는 ‘셧다운제’다. 셧다운제는 심야시간에 온라인 게임에 접속하지 못하도록 한 제도를 이야기한다. 만 16세 미만 청소년의 온라인 게임 접속을 자정부터 오전 6시까지 강제적으로 차단하는 이 제도는 여성가족부가 청소년보호법 제26조 제1항으로 도입해 2011년 11월 20일부터 시행돼 오고 있다.

우리나라에서 셧다운제가 최초로 주장이 되었던 것은 지난 2004년이었다. 국무총리 산하 청소년보호위원회가 기독교윤리실천운동, 한국청소년마을과 함께 개최한 ‘청소년의 수면권 확보를 위한 대책 마련 포럼’에서 수면권을 빼앗는 요인 중의 하나로 온라인 게임이 지목되고, 이를 계기로 온라인 게임 이용 시간의 제한을 위한 규제의 도입을 제안한 것이 그 시작이었다. 국회에서는 2005년 김재경 의원(한나라당)이 새벽에 게임을 즐기지 못하도록 하는 청소년보호법 일부개정법률안을 국회에 제출했으나 반발에 부딪혀 폐기됐으며, 2008년 7월에 다시금 자정부터 오전 6시까지의 온라인 게임 업체의 게임 서비스 제공을 금지하고 이를 어길 경우 해당 업체에 1,000만 원의 벌금 또는 2년 이하의 징역에 처할 수 있는 일부개정법률안이 다시 발의된다. 몇 차례의 발의 끝에 2011년 4월 29일, 마침내 셧다운제를 포함한 청소년보호법 일부개정법률안이 국회 본회의에서 가결됨에 따라 지금의 셧다운제가 시행된 것이다.

셧다운제는 도입부터 현재에 이르기까지 폐지와 유지를 둘러싼 논쟁이 치열하게 이뤄지고 있다. 게임 업계는 게임물에 대한 사회적인 부정적 시각을 규탄하며, 게임물을 여가 문화 콘텐츠로 봐달라는 주장을 펼치고 있다. 수출로 국가 경제에도 이바지하고 있는 게임 업계에 대한 규제를 철폐해 달라는 목소리다. 반면 반대측에서는 청소년이 학습이나 수면을 취할 시간에 게임에 몰두하게 되는 상황을 강제적 규제에 의존해서라도 막아야 한다는 입장을 견지하고 있다. 청소년들이 스스로 게임 몰입을 적정 수준에서 멈추기 어려운 경우가 많을 뿐 아니라, 게임물 자체가 지속적인 이용을 유도하는 중독적 장치를 마련하고 있다는 ‘원죄’를 가지고 있다는 점이 유지론을 뒷받침하고 있다.

논의의 중점에 있는 실효성의 이슈

셧다운제는 ‘실효성’이 가장 활발히 논의되는 화두로 자리를 잡고 있다. 올해 3월 한국교육개발원이 조사한 자료에 따르면, 의무교육을 받고 있는 설문 응답자 중 셧다운제에 영향을 받는 게임 과몰입군은 0.68%, 과몰입 위험군은 1.89% 수준으로 일반 사용자군에 비해 현저히 낮은 것으로 나타나고 있다. 게임 중독에 빠질 위험이 높은 이들이 전체에 비해 현저히 적다는 점에 더해서, 가정에서 책임져야 할 자녀의 게임 과몰입을 제도로 규제하기까지 하고 있으니 이는 너무 지나치다는 주장이다. 게임 과몰입을 막기 위한 규제는 결과적으로 산업 전반을 억압하고 있으니, 이는 정부의 지나친 시장 개입이라는 시각이다. 

반대편에서는 셧다운제가 마냥 부정적인 결과만을 끌어내고 있는 것이 아니라, 실제로 실효성을 거두고 있다는 논지를 들어 반박하고 있다. 작년 한국행정학회가 조사한 자료에 따르면 게임을 한다고 응답한 만 16세 미만 청소년 응답자 중 51.9%는 셧다운제에 동의한다고 답했으며, 학부모의 동의 응답률은 이보다 더 높은 82.3%였다. 셧다운제가 게임 이용 시간의 감소와 그에 따른 수면시간 증가에 긍정적 영향을 미쳤다는 응답도 청소년, 학부모 모두 40%가 넘어선 것으로 나타났다. 게임 셧다운제는 실제로 제도의 시작점이었던 청소년 수면권 확보에는 어느 정도의 성과를 거둔 것으로 볼 수 있다.

이처럼 청소년들을 규제하면서 얻을 수 있는 효과는 미비한 반면 업계는 큰 타격을 받고 있다는 폐지론과 최초의 의도였던 청소년 수면권과 과몰입 방지는 일정 부분 성과를 거두고 있다는 유지론은 실효성을 중심으로 팽팽히 대립하고 있다. 이 대립은 어느 한 쪽이 완벽하게 우위를 점하진 못하고 있으며, 그 때문에 현재 셧다운제는 폐지 같은 적극적 행동을 취하지 못하고 있다. 즉, 부작위를 통해 ‘현행 유지’로 지금까지 변함없이 운영되고 있는 것이다.

모바일 게임에는 적용되지 않는 셧다운제

셧다운제 유지와 폐지에 대한 의견이 팽팽히 맞서는 상황에서, 어느 쪽이건 공통적으로 인식을 같이 하는 부분이 있다. 그것은 셧다운제가 현재의 게임 업계의 실정과는 맞지 않는 제도라는 점이다. 셧다운제가 시행된 2011년 이후 게임 산업은 스마트폰 보급이라는 큰 흐름을 통해 눈에 띄게 큰 변화를 맞이했다. 하지만 셧다운제는 이런 시대의 변화를 제대로 반영하지 못하고 있다는 지적이 바로 그것이다.

한국콘텐츠진흥원이 조사한 자료에 따르면 우리나라 국민의 70.3%는 게임을 이용한 것으로 나타나고 있으며, 플랫폼별로는 모바일 게임이 가장 이용률이 높은 것으로 나타나고 있다. 모바일 게임이 59.8%, 그 뒤를 잇는 것이 온라인 게임으로 38.7%, 그리고 PC용 패키지 게임(17.3%), 비디오 콘솔 게임(9.3%)의 순이다. 연령별로 보자면 셧다운제의 적용을 받는 10대의 경우는 전체의 87.9%가 게임을 이용한 경험이 있는 것으로 나타나고 있으며, 그중에서도 모바일 게임의 이용 비율은 70.9%로 온라인 게임의 57.7%보다도 높게 나타나고 있다.

누가 보더라도 현재의 게임 산업의 중심은 PC, 온라인에서 스마트폰용 모바일 게임으로 이동된 상황이다. 그럼에도 셧다운제의 경우에는 모바일 게임에는 적용되지 않고, 점차 비율이 줄어들고 있는 온라인 게임만 규제하고 있는 상황이다. 여기에서 셧다운제가 ‘변화한 실태를 반영하지 못하는 죽은 규제’라는 이야기가 나오고 있는 것이다. 셧다운제가 처음으로 시행된 2011년과 비교하자면 온라인 게임 이용자는 점차 감소되고 있는 추세인 반면 모바일 게임은 10배가량 이용률이 늘어났다. 셧다운제의 존폐 여부를 떠나서, 지금의 현행 제도가 제대로 그 역할을 수행해 내지 못한다는 점에는 이론의 여지가 없다고 할 수 있다.

아무도 신경 쓰지 않는 죽은 법

여성가족부는 2년마다 셧다운제의 적용 범위를 평가하고 있다. 지난 2017년 평가된 2019년 5월까지의 셧다운제 적용 범위에는 이전처럼 모바일 게임의 적용은 제외되었는데, 그 이유는 모바일 게임이 온라인 게임보다 중독성이 떨어진다고 평가됐기 때문이었다. 인터넷게임물의 구조적인 게임 중독 유발 요인 평가, 청소년의 게임중독 평가 결과를 종합적으로 검토해 평가되는 중독성이 모바일 게임은 미흡한 것으로 평가돼, 온라인 게임, 웹 브라우저 게임, PC 패키지 게임 등과는 달리 금번에도 모바일 게임에는 셧다운이 적용되지 않게 된 것이다. 여성가족부가 모바일 게임 셧다운제 적용 제외를 발표하기 직전에 시행된 실태조사에서도 심야시간의 게임 이용이 PC, 온라인보다 스마트폰을 통해 더 많이 이뤄진다는 결과를 발표한 바 있다. 스마트폰 규제가 필요하다는 근거자료를 그들 스스로 내놓고서도 셧다운제 적용 결정을 반대로 내린 것은 어떻게 해석해야 할까. 주무부처의 제도 실효성에 대한 고찰 혹은 실태에 대한 이해의 부족으로도 현 상황을 읽을 여지가 있어 보인다.

규제를 받지 않는 여타 게임물들이 과거보다는 훨씬 더 많아졌다. 국내 시장만 바라보는 것이 아닌 글로벌 게임 플랫폼이 2011년 규제 시행 당시와는 비교도 할 수 없을 정도로 많아졌으며, 스마트폰은 물론 콘솔 게임기의 저변도 급격히 넓어진 상황이다. 그럼에도 여전히 규제가 이뤄지고 있는 것은 여전히 국산 온라인 게임들뿐이라는 점은 아이러니하지 않을 수 없다. 문제가 되고 있는 셧다운제의 실효성은 유무를 떠나, 앞으로도 점점 줄어들 수밖에 없는 상황에 놓여있음은 분명히 직시해야 할 것이다.

셧다운제는 이제는 분명히 죽은 법이다. 셧다운제 시행 당시 적용을 받던 청소년들은 이제 성인이 되었고, 새로이 적용을 받게 되는 이들은 온라인 게임 대신 모바일 게임을 주로 즐기는 시대를 맞았다. 게임 업계에서는 이제는 더 이상 셧다운제가 게임 산업을 후퇴시키는 법안이라고 목소리 높여 외치지 않고 있다. 게임 이용자들의 절반가량은 셧다운제에 대해 자세히 모르거나(34.8%) 들어본 적도 없다(15.5%, 한국콘텐츠진흥원 조사자료 발췌). 아무도 쳐다보고 있지 않은 이 규제는 학계에서만 논의되고 있는 학술적 연구 대상이 되어 버렸다. 셧다운제는 유지 혹은 폐지를 이야기하기가 무색할 정도인 ‘죽은 법’이 된 것이 분명해 보인다. 이제는 셧다운제의 실효성을 논하는 것이 아니라, 바뀌어 버린 환경에 맞는 새로운 발전적인 방향에서의 논의가 필요한 시점이다.

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