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문재인 대통령의 개헌안에 토지공개념이 포함되면서 이슈가 되고 있다. 토지공개념이 무엇이기에 이토록 논란이 되고 있을까? 토지공개념의 의미, 개헌안에 포함시킨 배경과 이유, 그리고 토지공개념이 부동산시장에 미치는 영향에 대해 알아보자.

토지공개념은 쉽게 말해, 땅의 개인의 소유권은 인정하지만 이용과 수익, 처분권을 국가가 관리한다는 개념으로 사유재산인 토지에 대해 공공의 목적을 위해 국가가 어느 정도 개입을 하겠다는 것을 의미한다.

자본주의 경제는 소유권의 불가침을 기반에 두고 있다. 하지만 제한된 토지면적에 비해 토지를 사용하려는 수요는 증가하면서 토지에 대한 투기 현상이 발생하고, 토지를 소유한 소수는 부유해지는 반면, 토지를 가지지 못한 다수는 빈곤해지면서 불평등이 심화되는 문제가 있다. 이런 사회문제를 해결하기 위하여 국가가 토지소유를 제한하고 세금을 통해 토지소유에서 발생하는 이익을 환수하고자 하는 것이다.

이런 토지공개념의 뿌리는 ‘진보와 빈곤’의 저자이자 경제학자인 헨리 조지(Henry George)의 이론에서 출발한다. 소득보다 토지가격이 빠르게 상승하면 토지수요자들은 불로소득으로 부유해지는 반면 다수의 대중은 더 빈곤해져서 사회적 불평등이 심화된다는 것이다.

그래서 토지공개념을 찬성하는 진영에서는 선진국도 많이 채택을 하는 제도로 토지로 인한 불로소득이 줄어 서민들의 상대적 박탈감이 해소되고, 투기가 제한되면서 부동산 시장이 안정되어 소수의 자본가들과 다수의 빈곤층이 발생하는 양극화 문제를 해결할 수 있는 대안이라 주장한다.

반면, 토지공개념을 반대하는 진영은 사유재산인 개인의 토지소유권을 구속하는 것은 자본주의 근간을 뒤흔드는 것으로, 시장경제를 역행해서 발생한 피해는 서민들이 떠안게 될 것이라고 말하고 있다. 심지어는 공산주의 사상에 기반한 이론이라는 극단적인 주장도 있다.

헌법에 명시된 토지공개념의 근거 조항은 다음과 같다.

대통령 개헌안에 토지공개념이 포함되면서 토지공개념이 갑자기 툭 튀어나온 새로운 규제라고 생각하는 분들이 많은데, 과거에도 토지공개념 3법이 있었다. 아이러니하게도 1989년 군부정권인 노태우 정부시절 만들어졌고 1990년대 후반 김대중 정부 시절 사실상 유명무실해졌다.

1988년 올림픽 이후 주택가격이 급등하자 1989년 노태우 정부는 부동산가격을 잡기 위하여 토지초과이득세법, 택지소유상한제법, 개발이익환수제법, 즉 토지공개념 3법을 제정했다. 하지만 이 토지공개념 3법은 IMF 위기를 극복하기 위해 김대중 정부에서 완전 폐지되었다.

토지공개념 3법에 대해 조금 더 상세하게 알아보도록 하자.

1) 토지초과이득세법

유휴지의 가격 상승분에 최대 50%의 세금을 부과하는 토지초과이득세법은 개인의 유휴토지나 법인의 비업무용 토지의 가치 상승으로 초과 이득을 볼 때 일부를 세금으로 환수하겠다는 제도다.

양도세와 같이 실제 매도를 하여 이익이 실현되었을 때 세금을 부과하는 것이 아니라 팔지 않고 보유만 한 상태에서 오르기만 해도 부과하는 제도로, 실현되지 않은 이익에 대한 과세논란이 생겼고, 1994년 헌법불합치 판결을 받으면서 1998년 폐지되었다.

2) 택지소유상한제법

특별시와 광역시 내 개인택지 중 200평을 초과한 토지에 대해 부담금을 부과하는 택지소유상한제법은 개발을 촉진하고, 일부에게 소유가 편중되는 것을 막기 위한 목적으로 제정되었다.

서울, 대전, 대구, 부산, 광주, 인천 6개 대도시를 대상으로 1가구 당 200평 이상의 토지 취득 시 허가를 받도록 제한했고, 200평 초과 보유 시 부담금을 부과하였다. 하지만 이 역시 재산권 침해문제로 위헌 결정이 내려졌고 1999년 폐지되었다.

3) 개발이익환수제법

택지, 관광단지 조성 등 개발사업 시행자로부터 개발이익의 50%를 환수하는 개발이익환수제법은 택지개발, 주택단지, 관광단지, 도심 재개발, 온천개발 등 토지 소유자의 노력 없이 개발 사업, 토지이용계획의 변경, 기타 경제 및 사회적 요인에 의해 상승한 토지가격 중 정상적 지가 상승을 초과한 상승분의 50%를 개발부담금 명목으로 환수하는 제도다.

1999년 9월 개발이익환수에 관한 법률 개정을 통하여 1999년 12월 31일 이전 인가를 받은 개발 사업의 개발 부담금은 면제해주고 2000년 이후 사업에는 부과율을 25%로 낮춰주어 유명무실해 졌지만, 재건축 사업을 통해 조합원 평균 3,000만 원 이상 개발이익을 얻으면 이익의 최고 50%를 부담금으로 환수하는 재건축 초과이익 환수제로 이어지고 있다.

일부 선진국에서는 이미 토지공개념이 제도화된 곳이 있다.

독일, 프랑스, 스웨덴 등은 자치단체가 건축지로 설계되기 전 토지를 매입하는 토지비축제를 운영하고 있다. 또, 홍콩, 싱가포르, 네덜란드, 스웨덴, 핀란드, 이스라엘, 호주 등은 공공이 토지소유권을 가지고 민간이 토지를 장기 임차해 사용하는 제도인 토지공공임대제를 시행하고 있다.

우리나라도 이런 토지비축제나 토지공공임대제를 하면 좋겠지만 현실적으로 어렵다. 문제는 돈과 시기다. 토지개발이 본격적으로 시작된 박정희 정부시절에 이런 토지공개념이 적용되었다면 좋았겠지만 당시 우리나라는 돈이 없었다.

오랜 기간 식민지 개발과 산업화로 막대한 부를 축적한 선진국과 달리, 우리나라는 6.25 전쟁 후 해외 원조를 받으면서 먹고 사는 문제와 경제재건의 발등의 불을 끄기도 벅찬 상황에서 토지공개념은 배부른 소리였고 그림의 떡이었을 것이다.

1966년 강남개발의 기초가 되기도 한 토지구획정리사업법이 만들어졌는데, 체비지(시행자가 경비충당을 위해 매각 처분할 수 있는 토지)를 매각하여 사업비를 충당함으로써 재정부담은 줄였지만 땅값이 급등하면서 투기라는 부작용을 낳았다.

1980년 공영개발방식인 택지개발촉진법이 만들어졌지만, 이 역시 공공이 토지를 개발하여 아파트를 건설한 후 민간에게 분양하면서 아파트 투기라는 부작용이 발생했다. 나라가 돈이 없으니 이런 방식으로 토지개발을 할 수 밖에 없었고 어쩔 수 없는 선택이었다.

토지공개념3법을 비롯한 우리나라의 토지공개념은 해외 선진국에서 시행하고 있는 완전한 토지공개념이라기 보다는 부동산 투기를 잡기 위한 수요억제를 위한 규제개념이 더 강한, 다소 변형된 토지공개념이라 할 수 있다.

토지공개념을 포함한 개헌안의 공은 국회로 넘어갔다. 하지만 실제 개헌안 통과는 장담할 수 없는 상황이다. 개헌안이 통과되려면 국회 2/3이상 동의를 받아야 하는데 야당은 부정적인 입장이며 개헌안 중 토지공개념만 보더라도 사유재산 침해 논란이 커지고 있는 상황에서 통과가 쉽지만은 않아 보인다.

이렇듯 논란도 많고 국회 통과도 쉽지 않은 개헌안에 토지공개념을 포함한 이유는 무엇일까? 이는 통과 여부를 떠나 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 특별히 제한하거나 의무를 부과할 수 있도록 하는 토지공개념을 명시함으로써 문재인 정부의 정책 방향성을 명확히 하고 사회적 불평등 심화 문제를 해소하겠다는 의지를 보여주기 위한 것으로 풀이된다.

여기에 최근 급등한 강남을 비롯한 서울시, 세종시에서 벌어지고 있는 부동산 투기에 대한 경고의 의미도 담으면서 세수확대를 위한 근거도 만드는 현실적인 이유도 있다.

토지공개념의 부활은 신중한 접근이 필요할 것 같다. 토지공개념의 취지는 필자를 포함한 다수의 국민이 공감하고 있지만, 이미 대부분의 토지가 사유화되었고 국가보다는 개인의 이익추구를 더 큰 가치로 생각하고 있는 요즘 시대에 토지공개념 도입은 다소 늦은 감이 있다.

또한, 이는 경제 문제를 넘어 이념 문제로 번지면서 불필요한 논란이 될 수 있고, 굳이 토지공개념이 아니더라도 부동산규제는 얼마든지 만들 수 있고 보유세 인상도 추진할 수 있다.

그리고 지금 생각해보면 과거 토지공개념 3법의 폐지가 너무 섣부르지 않았나 싶다. 과거의 택지소유상한제법, 토지초과이득세법 헌법불일치판결과 폐지가 마치 부동산 투기세력의 승리인 것과 같은 뉘앙스를 풍기기도 하는데 속을 들여다보면 전혀 그렇지 않다.

택지소유상한제법의 위헌 사유는 소유 상환이 지나치게 낮다는 것이었고, 토지초과이득세법은 과세표준 산정방식이 잘못되었다는 이유였다. 토지공개념 자체에 대한 부정이 아닌 다소 마이너한 이유였는데 당시 정부와 국회가 세련되게 손질을 다시 했더라면 합헌이 될 수 있었다.

또, 1990년대말 IMF경제위기 극복이라는 어쩔 수 없는 시대적 이유가 있었지만 토지공개념 3법을 폐지하기보다는 탄력적으로 운영하는 방식으로도 충분히 부동산 활성화의 효과를 얻을 수 있었지 않았나 하는 아쉬움이 남는다.

이유야 어떻게 되었든, 토지공개념을 개헌안에 집어 넣음으로써 부동산 시장의 과열을 잡겠다는 현 정부의 강력한 의지를 다시 확인한만큼, 주택시장이 급랭되지 않는 한 문재인 정부 임기 내 강력한 규제정책을 이어갈 가능성이 매우 높다. 작년 8·2 부동산 대책의 강력한 규제가 누적되고 있고, 대출 규제 강화와 금리 인상까지 진행되고 있기 때문에, 정부에 맞서기 보다는 시장 상황을 따라가면서 위험 관리를 할 필요가 있을 것 같다.

글. 김인만 / 김인만부동산연구소장

'문재인 시대 부동산 가치투자' 저자

네이버 카페 김인만 부동산 연구소

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